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庆祝改革开放40年 | 全国首例土地批租试点 上海虹桥26号地块的开发历程

2018-10-25       浏览次数:126

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上海虹桥26 号地块土地有偿出让签约仪式。资料图片

  
  今年是我国实行改革开放40周年,也是土地批租改革30周年。土地批租,即将若干年内的土地使用权一次出让给土地使用(经营)单位,是国家土地使用权有偿使用的一种形式。1988年,伴随上海虹桥26号地块批租试点成功,中国土地使用制度改革迈出了意义重大的一步。
  
  赴港考察,启动土地批租改革试点
  
  20世纪80年代初,改革开放的大幕刚刚拉开,上海的发展却陷入了困境。一方面,第一批对外开放的南方四个经济特区对上海这个老工业基地冲击很大。曾经畅销全国的“上海货”在经济特区产品的冲击下,逐渐开始走下坡路。另一方面,上海的城市基础设施欠账十分严重。据不完全统计,上海旧城有80万个煤球炉,80万个马桶,还有几千万平米的危旧房屋。老百姓希望尽快改善居住环境的呼声强烈。
  
  为解决上述问题,当时的上海制定了“三张蓝图”:经济发展战略、文化发展战略和上海城市总体规划,明确了城市功能转变和产业结构调整方向。
  
  “三张蓝图”绘就之后,马上就碰到一个问题:缺少资金。如何取得资金来解决这些问题?特别是改革开放以后,怎样才能扩大利用外资?这些都是困扰上海市委、市政府的难题。
  
  在这样的背景下,引出了上海土地使用制度改革。这既是党中央、国务院交给上海的重要任务,也是上海经济、社会发展的内在需求。
  
  当时,国有建设用地为无偿划拨使用,而且无期限、无流通,土地价值无法体现。土地批租可以解决“三无”问题,使土地的内在价值显化,但土地批租在当时不仅无先例可循,而且缺乏法律依据。
  
  无论是宪法还是地方法规,都不允许进行土地买卖和批租。因此,怎样破解机制上的难题,就成为试点首先要解决的问题。
  
  上海市委、市政府按照中央的要求,立即开展相关调研工作。1986年6月,上海市委常委首次听取房屋、土地方面的工作汇报。上海市政府组织由规划、土地、计委等部门组成的房地产考察团,于当年8月26日~9月9日赴香港考察,主要聚焦“土地批租和房地产经营”等三个专题。
  
  考察团发现,香港土地批租的做法是把土地的所有权和使用权分开,转让的是使用权,而且是有期限、有偿地转让,这为上海土地批租改革试点提供了重要借鉴。1988年4月,全国人大通过了宪法修正案,对原来条款中土地不得出租的内容予以删除,后面加上了“土地的使用权可以依照法律的规定转让”。这就是为适应批租需要进行修改的,土地批租改革试点便有了合法依据。
  
  原上海市土地批租领导小组办公室主任,上海首任土地管理局局长蒋如高介绍:“当时大家对批租不理解,特别是一些老同志认为搞土地批租就是搞‘租界’。”为此,上海市土地批租领导小组在《解放日报》上进行整版宣传,并邀请当时香港仲量行的梁振英讲课,通过多渠道向社会进行宣传,为改革试点创造了良好的舆论氛围。
  
  制定规章,沪港两地同步开展国际招标
  
  “我们如果要搞土地批租,就一定要有一套完善的法律法规,否则人家不会踊跃地来投资。”时任上海市政府副秘书长、上海市土地批租领导小组副组长的夏克强解释了上海土地批租领导小组赴港考察之后,花费近两年时间才推出第一块土地的缘由。他表示,这期间花费了很长时间制定规范,所以全国第一块土地使用权的有偿转让,深圳跑在了上海的前面。
  
  赴香港考察团一回到上海,立即着手起草土地管理制度改革的相关办法。从1986年9月开始启动,经过一年多的酝酿、听取意见并修改,直到1987年11月才由市政府主要领导签审同意。1987年11月29日,上海市政府正式出台《上海市土地使用权有偿转让办法》(简称《办法》)及其配套的六个实施细则。
  
  在当时,《办法》并非法律,也不是国家的行政法规,而是地方的行政规章。这是上海在没有上位法的情况下,率先探索制订的地方性行政规章。实际上,这也为原国家土地局制定相关法规提供了有力参考,为实现国有土地所有权和使用权的分离迈出了一大步。
  
  在制定《办法》的同时,上海市政府也精心挑选试点地块。考虑到行政划拨反映不了真正的土地价值,上海土地批租一开始选的就是国际招标。由于境外投资者对上海土地市场并不熟悉,上海市政府决定选择具备良好开发基础的虹桥经济开发区的26号地块作为试点。当时的26号地块地面拆迁已全部完成,基础设施达到了“七通一平”的要求,投资者竞标成功后可以立即进行开发建设。
  
  上海市政府一共印制了2000份标书,通过顾问以及上海在港工作机构向世界各地发放。招标工作在上海和香港两地同时进行,共有6家公司参与投标,分别来自美国、日本、香港、上海等地企业。投入香港标箱内的标书,由专人护送、空运来沪,与上海标箱内的标书一起开标。最终,日本孙氏企业集团以总价2805万美元的价格,获得这块1.29公顷土地的50年使用权。
  
  “在场所有人都非常吃惊,应该说这个报价远远超出我们的预期。”蒋如高说,日本孙氏集团的孙忠利是在日本做生意的华人,对于国内第一次批租土地,他是志在必得。为了确保能中标,在截标之前两个小时,孙忠利在原来的基础上又加价20%,最后是以总价2805万美元中标。
  
  在虹桥26号地块批租试点成功后,上海市批租办继续扩大试点,先后成功招标出让了虹桥28-3C地块以及协议出让的第一块工业用地,并积极探索合并土地使用双轨制,提出了一系列进一步深化改革的建议。
  
  上海土地使用制度改革试点的破冰,冲破了长期实行的土地行政划拨和无偿、无期限使用的单轨制模式,激活了土地作为最重要的生产要素的内在经济价值,为推进城镇住房制度改革、城市经济体制改革、城市土地使用制度改革作出重要贡献,为土地要素市场的建立进行了开创性的探索。此后,我国出现了与世界各国相似的房地产市场,为加速引进外资和形成房地产金融体系奠定了基础,为城市建设和经济发展提供了极为重要的积累。
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